| Plan: | Paraplubestemmingsplan bijzondere woonvormen gemeente Dronten |
|---|---|
| Plantype: | bestemmingsplan |
| IMRO-idn: | NL.IMRO.0303.D6000-0ONH |
Sinds 2011 speelt er in de gemeente Dronten de problematiek met betrekking tot het gebruik van reguliere woningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Ook zijn er sindsdien regelmatig verzoeken ingediend voor het mogelijk maken van grootschalige huisvestingsmogelijkheden.
Omdat deze huisvestingsproblematiek van arbeidsmigranten zich niet beperkte tot enkele op zichzelf staande gevallen, heeft de gemeenteraad bij besluit d.d. 27 september 2012 beleidsregels hieromtrent vastgesteld. In deze beleidsregels is bepaald of al dan niet omgevingsvergunning kon worden verleend voor de huisvesting van arbeidsmigranten in - onder andere - reguliere woningen. Voor wat betreft vergelijkbare huisvesting van studenten, heeft de gemeenteraad op 6 november 2014 beleid vastgesteld.
Nu is uit jurisprudentie gebleken dat de beleidsregels niet kunnen worden toegepast, omdat de huisvesting van zowel arbeidsmigranten als studenten niet in strijd is met de reguliere woonbestemmingen die in veel van de bestemmingsplannen van de gemeente Dronten zijn opgenomen. Huisvesting van meerdere huishoudens in een woning is 'gewoon' mogelijk op basis van de in de bestemmingsplannen opgenomen omschrijving.
Teneinde deze ongewenste situaties te voorkomen, is het voorliggende bestemmingsplan opgesteld. Dit zogenaamde paraplubestemmingsplan, dat overkoepelend is voor een groot aantal geldende bestemmingsplannen in de gemeente, voorziet in een aanpassing van de woonbestemmingen in die plannen. Daarmee worden verdere ongewenste huisvestingsvormen in woningen voorkomen dan wel gereguleerd.
Dit bestemmingsplan heeft in principe betrekking op het gehele grondgebied van de gemeente Dronten. Het plan heeft betrekking op die bestemmingsplannen en bestemmingen waar op grond van de geldende regeling meerdere vormen van huisvesting in (reguliere) woningen is toegestaan. Het betreffen hier vooral woonbestemmingen, maar ook centrum- en gemengde bestemmingen. Voor deze bestemmingen is een aangepaste juridische regeling opgenomen ter voorkoming van ongewenste huisvestingsvormen.
De plannen en de bestemmingen (artikelen) waarop deze herziening van toepassing is, zijn opgenomen in bijlage 1 van de regels behorende bij dit bestemmingsplan.
Na deze inleiding wordt in hoofdstuk 2 een beschrijving gegeven van de problematiek en de juridische oplossing hiervoor. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 het juridische systeem toegelicht. In hoofdstuk 4 ten slotte wordt de uitvoerbaarheid van het plan behandeld.
Sinds 2011 heeft de gemeente Dronten verschillende klachten en handhavingsverzoeken over het gebruik van reguliere woningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten ontvangen. Ook zijn er verzoeken ingediend voor het mogelijk maken van grootschalige huisvestingsmogelijkheden. Tot voor kort is verondersteld dat de huidige regeling in de bestemmingsplannen voldoende aanknopingspunten bood om dergelijke huisvestingsvormen te weren op grond van het begrip 'woning'. Dit begrip komt erop neer dat een woning een gebouw is bedoeld voor 'de huisvesting van één huishouden'. Op grond van vaste jurisprudentie kunnen een woning bewonende arbeidsmigranten, studenten of hiermee gelijk te stellen personen die gezamenlijk een woning bewonen niet worden aangemerkt als één huishouden. Zoveel personen in de woning woonachtig zijn, zoveel afzonderlijke huishoudens zijn in de woning gehuisvest.
Wanneer er dus meer dan één arbeidsmigrant in de woning was gehuisvest, werd niet voldaan aan de definitie van 'woning' en daarmee was de strijd met het bestemmingsplan een gegeven.
Omdat deze huisvestingsproblematiek van arbeidsmigranten zich niet beperkte tot enkele op zichzelf staande gevallen, heeft de gemeenteraad bij besluit d.d. 27 september 2012 beleidsregels hieromtrent vastgesteld. In deze beleidsregels is bepaald of al dan niet omgevingsvergunning kon worden verleend voor de huisvesting van arbeidsmigranten in - onder andere - reguliere woningen. Voor wat betreft vergelijkbare huisvesting van studenten, heeft de gemeenteraad op 6 november 2014 beleid vastgesteld.
Het vaststellen van beleidsregels diende te leiden tot een evenwichtige regulering van deze problematiek.
Op grondslag van de definitie van 'woning' in de bestemmingsplannen, in combinatie met het nieuwe beleid, zijn vervolgens vergunning- en handhavingsprocedures in gang gezet. Daarin zijn recentelijk tijdens een aantal procedures twijfels geuit of het gebruik wel strijdig was met de woonbestemmingen. Om deze twijfels juridisch te staven is onderzoek verricht. Hierbij is er op jurisprudentie gestuit waarin de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat ten onrechte is uitgegaan van strijd met het bestemmingsplan. Deze jurisprudentie betrof gevallen van gemeenten met dezelfde bestemmingsplansystematiek als de gemeente Dronten. Uit die jurisprudentie bleek namelijk dat van strijdigheid met het bestemmingsplan geen sprake is indien de doeleindenomschrijving van een woonbestemming bepaalt dat de op de plankaart voor woondoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor 'het wonen'. Omdat het begrip 'wonen' in de begripsbepalingen niet is omschreven, moet volgens de Afdeling aansluiting worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het spraakgebruik wordt toegekend. Er kan niet worden teruggegrepen op het begrip 'woning', omdat dat niet in de bestemmingsomschrijving is opgenomen.
Deze uitspraak heeft voor de bestemmingsplansystematiek die in Dronten veelvuldig is toegepast, als consequentie dat diverse uiteenlopende vormen van huisvesting zijn toegestaan en dat bewoning van een woning niet is beperkt tot één huishouden.
Het vorenstaande betekent dat tegen ongewenste huisvestingsvormen dus ook niet handhavend kan worden opgetreden en dat voor dit gebruik geen omgevingsvergunning is vereist. De door de gemeenteraad vastgestelde beleidsregels voor huisvesting van arbeidsmigranten en studenten zijn dus vastgesteld op grond van de – zoals nu is gebleken - onjuiste gedachte dat deze huisvesting strijdig is met de woonbestemming. Omdat deze vormen van huisvesting nu zonder meer zijn toegestaan, kan niet aan de hand van deze beleidsregels worden getoetst.
Het voorliggende paraplubestemmingsplan heeft tot doel dit te 'repareren'.
De nieuwe regeling voorziet in een aanpassing van de bestemmings- of doeleindenomschrijving van een groot aantal bestemmingen. Het gaat dan om bestemmingen waar de woonfunctie globaal als 'het wonen' is omschreven. Dit begrip wordt vervangen door 'woningen'. Hierdoor zijn, zoals ook de intentie van de regeling in de geldende plannen altijd is geweest, woningen in principe weer bedoeld voor de vestiging van één huishouden. Deze omschrijving is veel gebruikt in gemengde bestemmingen, centrumbestemmingen en woonbestemmingen. Voor wat betreft bestemmingen waar bedrijfswoningen zijn toegestaan, volstaat de geldende regeling in de meeste gevallen. In bijvoorbeeld een agrarische bestemming wordt gesproken van 'het wonen ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering'. Het mag duidelijk zijn dat dit alleen wonen in bedrijfswoningen betreft.
Naast de aanpassing in de bestemmingsomschrijving is in de betreffende bestemmingen een gebruiksverbod toegevoegd waarin is bepaald dat 'het gebruik van een woning door meer dan één huishouden' strijdig is. Met dit gebruiksverbod wordt nogmaals benadrukt dat een woning niet is bedoeld voor de vestiging van meerdere huishoudens.
Ter verduidelijking. Deze regeling verandert niets in bestaande en vergunde situaties maar is bedoeld om nieuwe ongewenste situaties te voorkomen.
Dit paraplubestemmingsplan voorziet uitsluitend in een juridische borging voor het uitsluiten van ongewenste gebruiksactiviteiten in woningen. De aan te passen respectievelijk toe te voegen regels zijn niet in strijd met provinciaal- of rijksbeleid.
Ook hoeven de omgevingsaspecten niet te worden onderzocht, omdat de regels, zoals die in dit bestemmingsplan zijn opgenomen, geen consequenties hebben voor de deze aspecten.
Er is gekozen voor de vorm van een bestemmingsplan, waarin een aantal regels worden aangepast en toegevoegd aan de bestemmingsplannen en bestemmingen die in bijlage 1 zijn genoemd. Alleen de regels worden op een aantal punten herzien, maar blijven voor het overige van kracht. Het gaat om ondergeschikte aanpassingen, die geen gevolgen hebben voor de opbouw en de inhoud van de verschillende bestemmingsplannen.
Omdat de regeling overkoepelend geldt voor een groot aantal bestemmingsplannen wordt het een paraplubestemmingsplan genoemd.
Dit paraplubestemmingsplan doorloopt de in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgelegde bestemmingsplanprocedure. Tijdens deze procedure zijn er verschillende momenten waarop burgers en belanghebbenden hun zienswijze op het plan kenbaar kunnen maken.
Omdat er geen sprake is van een nieuw beleidsvoornemen, sterker nog, er is sprake van een juiste juridische vertaling om het vastgestelde beleid te kunnen toepassen, is inspraak ingevolge de gemeentelijke Inspraakverordening niet nodig. Wel is de provincie Flevoland geïnformeerd over deze werkwijze in het kader van het wettelijke verplichte vooroverleg ex artikel 3.1.1 Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De provincie heeft per email van 3 oktober 2016 te kennen gegeven dat het plan geen invloed heeft op het provinciale beleid.
De regeling voor het tegengaan c.q. reguleren van huisvesting van arbeidsmigranten en studenten heeft geen consequenties voor het plangebied met betrekking tot het aspect water. De noodzaak om het waterschap te betrekken bij het vooroverleg is er dus niet en een watertoets is niet nodig.
Zowel de provincie als het waterschap ontvangen een kennisgeving van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan.
Het ontwerpbestemmingsplan wordt zes weken ter inzage gelegd. In deze periode kan eenieder zijn zienswijze kenbaar maken. Indien noodzakelijk wordt het bestemmingsplan aangepast aan de zienswijzen. Vervolgens wordt het bestemmingsplan al dan niet gewijzigd vastgesteld.
Na de vaststelling wordt het bestemmingsplan nogmaals zes weken ter inzage gelegd. Tijdens deze periode bestaat de mogelijkheid tot het indienen van beroep bij de Raad van State.
Indien het bestemmingsplan voorziet in de uitvoering van werken door de gemeente moet de financieel-economische uitvoerbaarheid hiervan worden aangetoond. Van een dergelijk handelen is met het aanpassen van de juridische regeling in deze herziening geen sprake, zodat de economische uitvoerbaarheid in deze niet hoeft te worden aangetoond.
Het doel van de grondexploitatieregeling is het inzichtelijk maken van de financiële haalbaarheid en het bieden van meerdere mogelijkheden voor het kostenverhaal, waardoor er meer sturingsmogelijkheden zijn.
Omdat in de voorliggende herziening geen ontwikkelingen worden toegestaan waarvoor de gemeente kosten moet maken, is het opstellen van een exploitatieplan in de zin van de Wro niet aan de orde.